主题：“最不坏”的户籍新政

上海的居住证制度乃至居住证积分制度，应该是一个进步和改革过程中的步骤，而不是最终的结果。同时，即便在当前阶段，哪些公共服务可以和积分挂钩，哪些公共服务不应该和积分挂钩，而是需要当地政府均等提供，应该有一个明确的标准，即便在改革过程中，对于外来人口也不能将任何公共服务都附加条件。
上海下月起实行居住证积分制，即对在上海具有合法稳定居住和合法稳定就业的《居住证》持证人进行积分，将其个人情况和实际贡献转化为相应分值。积分达到标准分值的，可根据国家和上海规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。(6月20日《中国青年报》

居住证积分制是“最不坏”的户籍新政

加快推动户籍制度改革是今年《政府工作报告》中的郑重承诺，而上海作为国内一线城市，其推进户籍改革的动作，无疑具有很强的标杆价值。相比之前的征求意见稿，《上海居住证管理办法》删除了“等级制”的居住证种类区分，代之以积分制，不仅在操作上更为可行，也省去了歧视性区别对待的嫌疑。随着持证人居住年限、工作年限、缴纳社会保险年限的增加和学历、职称等的提升，其分值相应累积，积分达到标准分值，就可以享受相应的公共服务待遇，这至少给出了相对公平的规则，也让被挡在户籍藩篱之外的人们有了希望和盼头。

众所周知，当下常见的所谓户籍放宽，大多都是临时性的，带有很强的随意性，而且几乎都是功利性的，比如购房入户，比如投资入户等等。相比之下，积分制既不是完全基于功利因素的考虑，也不会造成城市人口不受限制的瞬时失控;更重要的是，它可以给人们提供一个稳定的预期，而不至于在短期内一哄而上，然后很快销声匿迹。
如果说从根本上取缔户籍限制实现毫无障碍的自由迁徙依然很不现实，那么，我们现在所急需的，无疑应该是一个追求公平、可行的并且稳定的户籍改革新政。从这个意义上讲，积分制固然不会是最好的，但也许是“最不坏”的。当然，积分制要想最大程度发挥“正能量”，关键还在于具体制度设计上每一个细节的公平合理，以及制度能够得到严格有效透明公开的执行和落实。

制度实施最需要注意的问题有两个：一方面，具体的积分项目与对应分值设计必须公平合理，不能过于突出学历职称等条框，而更应强调居住时间、纳税时间等要素，此外，凡有利于促进人们文明向善的“正能量”，都有必要纳入加分指标;另一方面，积分凭据的把关监督必须严格到位，既要避免成为故意刁难，更要防止弄虚作假与腐败交易，为此不妨建立一个类似透明售房的公开系统，既让弄虚作假无处遁形，更让权钱交易得到监督。

面对户籍限制的严峻现实，上海的居住证积分制应该算是“最不坏”的。这样的户籍改革思路，值得那些依旧谨守户籍藩篱纹丝不动的地方积极借鉴。

居住证积分管理是户籍改革有益尝试

外地人如何挤入中国一线城市?答案是，境内移民。

上海市日前颁布的 《上海市居住证管理办法》，规定了一套详尽的积分制度，该办法透明、公开、公平。

积分构成显示，两类人士受到上海欢迎。

一类是拥有良好教育背景，属于城市稀缺专业的专业人士，他们可以获得上限最高的积分。教育背景指标最高分值110分，持证人按照国家教育行政主管部门规定取得的被国家认可的国内外学历学位可获得积分。专业技术职称和技能等级指标最高分值140分，持证人在本市工作期间取得的专业技术职务任职资格证书、专业技术类职业资格证书和技能类国家职业资格证书且专业、工种与所聘岗位相符可获得积分。

另一类是企业家与投资者，在加分指标中，投资纳税或带动本地就业指标最高100分。缴纳职工社会保险费基数指标最高100分。按照申请居住证“两个合法稳定”的前提条件——合法稳定居住、合法稳定就业——在上海无居所、无半年以上劳动合同、纳税证明者被排除在外。

拥有居住证的人士与上海本地户籍人士拥有基本相同的公共服务，除了三项，一是父母不能投靠;二是不能享受上海市低保待遇，三是不能申请购买共有产权房。异地就业者最关心的是子女教育与医疗保险，居住证与户籍含金量相差不大，可以替代户籍使用。拥有居住证者不必放弃老家的田地、社保等等，相当于同时拥有两份保障。

上述两种标准与国际两类主流移民情况相似，即技术移民与资金移民，加拿大、澳大利亚都采取相似的做法，上海市政府实行拿来主义。

一境之内居然需要以移民式的打分制划分人群，的确令人悲哀，却是不得不承认的现实。众多的人口、日益恶化的环境、不同的保障水平，决定了境内技术与资金移民成为大城市政府的理性选择。

根据北京市统计局2010年公布的人口普查数据，北京常住人口为1961万，到2011年末增加到2018.6万人，比上年末增加57.6万人，增速比2001年至2010年十年的年均增速下降0.9个百分点，比“十一五”期间年均增速下降2.1个百分点。到2012年末，北京常住人口2069.3万人，一年内又增加50.7万人。其中，在京居住半年以上的外来人口773.8万人，增加31.6万人。这还是人口增量极少的一年。

上海常住人口更多。按照上海官方数据，2011年全市常住人口为2347.46万人，占全国总人口的1.7%，外来常住人口达到935.36万，占全市常住人口总量的39.8%。考虑到绝大多数进入大城市人口不会到相关部门登记，京、沪常住人口恐怕要远远高于政府统计的数据。

上海积分制的做法值得鼓励，却没有解决关键的问题。

首先，以政府所需的专业技术人才打分，未必能够筛选出市场真正需要的紧缺人才。最终，上海得到高分的是那些拥有高学历的亦步亦趋的高级打工人才。其次，投资移民拉动就业可以获得高分，但真正的企业家早已是国际人士，这座城市应该给予创业者以足够的关注。国际投资移民中最让人头痛的是，一大笔投资移民之后，移民输入国本希望这些人能够创办企业、拉动当地就业，没想到这些人却当起寓公、大买房产，在加拿大等国，这样的中国移民不少，上海在拿来之余，应该避免重蹈覆辙。创新的城市不需要大量手持来路不明钱的寓公。

此外，根据居住证的积分值，达到120分者可以获得相应的就业、养老、医保、住房，以及此前闹得沸沸扬扬的子女在沪参加高考的待遇。通过积分制的形式，上海针对外来人口形成了一套包含义务、权利的“新上海人资格体系”。从推进上海本地发展，尤其是缓解上海本地人口老龄化严峻形势的角度看，这套居住证新政策应当可以取得良好的效果。

此前已经提到，居住证新政下辖的积分指标体系，对于年轻人、高学历和专业技能人才有着明显的青睐。从过去三十年经济发展的状况来看，城市通过吸引外来优质年轻人的方式，以不断保持自身的竞争力，上海方面的居住证新政，依旧还是沿着这一路径在走。而如果将目光移向其他一线城市，北京、广州和深圳亦存在同样的趋势。坦白而言，学历高、富于技能的年轻人拥有强大的创造产值和纳税能力，同时又处在对社会福利依赖较低的阶段。因此，这一部分人口的聚集可以制造出庞大的人口红利，进而满足上海高速发展所需要的巨大动力。

正如上海市发改委总经济师翁华建指出的，“引入积分管理，突出了能力和贡献的导向，”而这种导向更多的是向前看，而非向后转。新政显然对于优质年轻人的未来垂涎欲滴，而对于步入中年，在上海工作多年的低技能人口，则显得颇为残酷。此前引发轩然大波的“异地高考事件”，就涉及到上述问题。
    对于此次居住证新政的推出，舆论显然很关心外来务工人员子女在上海的中高考权利问题，但从具体的积分体系来看，新政很巧妙地回避了问题本身。因为从表面看，120分的积分对于许多本科毕业抑或有一定技能的人群并不成为一个问题，但需要看到的是，此一群体中的绝大多数，目前并不需要考虑孩子中高考的资格问题。恰恰是最需要解决的中年务工人员的子女，却依旧很难在居住证新政之后获得满意的回复。

当然，从城市治理者的角度出发，吸引更多优质的年轻人，压低低端年长的外来务工人员的福利待遇，必定是最为理性的选择。这种理性的背后，潜藏着的则是一颗颗冰冷的心，以及背后站立着一群怒目圆睁的原住民。在过去三十年经济的爆发式增长态势下，人口的迅速流动改变着城市与乡村的十数亿人，也冲击着城市管理的制度和秩序。从国家的角度出发，确保所有公民在本国内部享有均等的公共服务，应当成为一个不懈追求的目标。但上海新公布的居住证积分制度，则告诉我们，这样的梦想距离国人还很远。

居住证积分制不是户籍改革的最终目标

应该说，在户籍改革上，上海并不是走在最前面的，但可以说是走得最稳健的。先后有大连、兰州、河南等省市已经、正在或将要取消农业户口与非农户口的区别，公共服务均等化，意义特别重大。不过上海作为一线城市，作为人口流入大城，马上彻底取消非农户口，彻底打破城乡二元结构和所有准入限制，肯定不现实。  
    因为户口还是居住证的名称改变容易，提供大量均等的公共服务不是一个城市马上能承受的。所以，实行居住证制度乃至进一步实行居住证积分制，采取一种稳健的渐进性的户籍制度改革，作为上海这样的大都市，不失为一个现实的选择。具体说来，积分制度保证的是什么呢?
   保证的就是在流入地工作和居住的稳定性长期性——也就是你对于目前居住的城市有一个长期委身的打算，这个城市对于你也有一个可以信赖的明确预期。同时积分制度也在一定程度上保证流入人口的正向努力方向和上升渠道，有利于减轻城市对于流入人口的管理压力。

不过有一个道理必须说清楚，那就是城市的义务。首先一个城市对于居住在这里的公民，无论其户籍如何，都有提供基本的公共服务的义务。另外，一个城市对于为城市服务的劳动者，更有提供相应服务保障劳动者权益的义务。
    换言之，有些基本的公共服务，只要人生活在这里，就必须享有。而所有的公共服务，只要是纳税人，就必须平等享有。户籍制度本身无所谓合理与否，但户籍制度带来的公共服务不均等是不合理的。户籍制度改革的根本目标是实现公共服务的全面均等。

作为城市化进程的一个发展阶段，因为长期以来我们片面重视城市的城市化，而不注重人的城市化，城市管理一直跟不上城市化的进程，所以我们应该允许各地根据本地的不同处境、面临的不同问题，为各自户籍制度的改革拿出一个时间表，允许有一个过程，但所有这些过程中的政策只能是一个过渡性政策，不能固化，不能停滞，不能作为长期性、永久性的政策。最终必须是彻底取消户籍壁垒，实现公共服务的完全均等化。这也就是最近国务院常务会议强调的，推进人的城市化。

从这个意义上讲，上海的居住证制度乃至居住证积分制度，应该是一个进步和改革过程中的步骤，而不是最终的结果。同时，即便在当前阶段，哪些公共服务可以和积分挂钩，哪些公共服务不应该和积分挂钩，而是需要当地政府均等提供，应该有一个明确的标准，即便在改革过程中，对于外来人口也不能将任何公共服务都附加条件。

还有一个问题就是，某些政策待遇，某些公共投入，没有实现服务跟人走，而是服务跟着户籍走，其相应的公共投入也留在原籍，比如教育投入。所以，各地的户籍制度改革其实是有一定局限性的，要彻底实现公共服务均等化，在条件成熟的时候，需要一个全国性的制度跟进和保证。